Quantum indemnizatorio responsabilidad del Estado por la Revocación del Contrato Administrativo por razones de oportunidad, merito y conveniencia - Interés Público.
(Ver artículo 121 del Decreto Reglamentario Nº 893/12)
El concepto jurisprudencial de obligaciones que nacen de los contratos se fue ampliando paulatinamente, al igual que el monto indemnizatorio. Así se aplicó la doctrina de la responsabilidad contractual en un régimen de promoción que se manifestaba por actos administrativos que se concretaban en actos tanto de carácter individual como bilateral.
Reconoció el lucro cesante diciendo: “Si bien es cierto que el Estado, en ejercicio de la potestad constitucional de promover la prosperidad del país sancionó el régimen de incentivación de la industria automotriz, no lo es menos que en relación con la actora su conducta se desvió del bien público pretendido con menoscabo del derecho de propiedad (45)
En el caso “Cia de Tranvías Anglo-argentina” el Estado concedente al establecer las tarifas del servicio –en concordancia, según dijo, al interés general– lo hizo por debajo de los niveles que eran necesarios para cubrir el coste del servicio y posibilitar una ganancia justa y razonable. La sentencia de la Corte (46) aplicando los principios básicos del contrato de concesión de servicios públicos aceptó la legitimidad de la decisión, pero dispuso la obligación del Estado de indemnizar al concesionario, la diferencia que resultara entre la tarifa establecida y el costo del servicio. También fijó una utilidad razonable con el objeto de preservar la ecuación económica–financiera de la concesión, afirmando que ella debía encontrar protección en la garantía constitucional de la propiedad, con lo cual se abrió paso el reconocimiento del lucro cesante.
En “Livio Porta c/ Ferrocarriles Argentinos”de 1973, (47) se discutió la procedencia de la indemnización por rescisión de un contrato de obra pública, en el cual el actor no había cumplido con el objeto del contrato, pero la rescisión se había efectuado sin interpelar previamente el cumplimiento de las obligaciones pactadas. La Corte señaló que el contrato podía ser rescindido unilateralmente por motivos de oportunidad y conveniencia, pero que debía aplicarse el Art. 1.638 del Código Civil (48), que faculta al dueño a desistir de la obra, afirmando el principio de la responsabilidad administrativa. Reconoció el derecho al lucro cesante, facultando a los jueces a reducir la indemnización si la aplicación estricta condujera a una notoria injusticia.
El caso “Corporación Inversora Los Pinos” (49) se trató de una revocación, por razones de oportunidad de un permiso o autorización precaria para el funcionamiento de un hotel alojamiento por horas. La Corte basó la indemnización en el Art. 18 de la L.N.P.A. y decidió que ante la falta de un texto expreso para determinar el daño resarcible, recurrió a los Arts. 11 y 12 de la Ley No 13.264 y 907 del C.Civil (50)
El caso Pensavalle (51) trató la rescisión de una obra pública a causa de incumplimientos no probados de la contratista. La Corte dijo que no hay en la ley de obras públicas (13.064) ninguna disposición que autorice a eximir al Estado de la justa e integral reparación de los perjuicios causados por su conducta ilegítima, pero recalcando que los jueces no deben omitir el uso adecuado de las facultades que le confiere el Art. 1.638 del C.Civil,“para poder llegar a una conclusión que contemple todas las circunstancias del caso y dictar así un juicio equitativo que se adapte a cada situación”.
En el caso “Cantón” (52) que trataba acerca de la inconstitucionalidad del Decreto Ley No 2.118/71 –que prohibió la importación de determinados productos– por afectar un contrato de crédito documentado concluido y pagado antes de la instrumentación de aquél, la Corte dijo que la conducta era legítima, e hizo lugar a la reparación por actividad lícita, recurriendo a la analogía del instituto expropiatorio para fijar la cuantía indemnizatoria.
Luego viene el que se considera un hito en la materia, el caso Sánchez Granel (53) en el que se reconoció –por mayoría– el lucro cesante, pues el principio jurídico que rige toda la indemnización es el de la integridad, señalando que no cabe decidir la reparación en base a una extensión analógica de la ley de expropiaciones. Entendió que se podía recurrir por analogía al Art. 1.638 del C.Civil.
En mi opinión esta sentencia omitió principios de derecho público, desdibujó algunas características del contrato administrativo y equiparó, en cuanto a los alcances reparatorios, la conducta contractual ilegítima a la legítima –cuando hace uso de facultades que le son propias–. La minoría señaló que el contrato de obra pública es típicamente administrativo y se distingue por la finalidad de bien común que preside la contratación, lo que justifica el régimen de prerrogativas del Estado. Una de éstas es la de revocar unilateralmente el contrato por razones de mérito oportunidad o conveniencia y entendía como contradictorio con una interpretación sistemática de la actividad administrativa, atribuirle a ésta en los supuestos en que obre legítimamente la responsabilidad por el lucro cesante que es propia de los supuestos de responsabilidad extracontractual.
Luego podemos citar el caso “Motor Once S.A.” (54) donde la Corte adhirió al dictamen de la Procuradora Fiscal Dra. Reiriz, con excepción del juez Petracchi. La actora planteó la nulidad de una decisión que dispuso el cese de la venta de nafta en la estación de servicio de propiedad de la actora. La Corte reconoció que había responsabilidad por acto lícito e indemnizó acudiendo al principio de normas análogas, que no podía desembocar en normas de Derecho privado sino que debía deducirse de principios de Derecho público, y la norma que guarda mayor analogía (55) es la ley de expropiaciones. En el caso hubo la imposición de un sacrificio especial, que debe ser compensado mediante una indemnización que generalice el sacrificio, sin que la reparación pueda exceder de aquella que corresponde al desapoderamiento de un bien expropiado. En el caso ni siquiera hubo el pasaje de valores del expropiado al expropiante.
Termino con el fallo “Jucalán Forestal Agropecuaria S.A.” (56) , en el cual la empresa había demandado por daños y perjuicios, dado que como consecuencia de trabajos hidráulicos realizados por el Estado Provincial en el Río V fue totalmente inundado su establecimiento, evitando así el anegamiento de zonas pobladas y de mayor productividad. La Corte decidió que se estaba frente a una responsabilidad por acto lícito que se debía indemnizar. Los jueces Petracchi y Belluscio reiteran, en general, sus votos en “Sánchez Granel”. Fayt –disidente en ese juicio– reitera sus conceptos. Pero agrega que, en el caso la actora no se ve privada de su propiedad sino de su uso, y que si se aplicaran analógicamente los intereses compensatorios que prevé la ley de expropiaciones, no compensarían la privación del capital de cuyo uso se ha visto impedida la demandante.
En “Livio Porta c/ Ferrocarriles Argentinos”de 1973, (47) se discutió la procedencia de la indemnización por rescisión de un contrato de obra pública, en el cual el actor no había cumplido con el objeto del contrato, pero la rescisión se había efectuado sin interpelar previamente el cumplimiento de las obligaciones pactadas. La Corte señaló que el contrato podía ser rescindido unilateralmente por motivos de oportunidad y conveniencia, pero que debía aplicarse el Art. 1.638 del Código Civil (48), que faculta al dueño a desistir de la obra, afirmando el principio de la responsabilidad administrativa. Reconoció el derecho al lucro cesante, facultando a los jueces a reducir la indemnización si la aplicación estricta condujera a una notoria injusticia.
El caso “Corporación Inversora Los Pinos” (49) se trató de una revocación, por razones de oportunidad de un permiso o autorización precaria para el funcionamiento de un hotel alojamiento por horas. La Corte basó la indemnización en el Art. 18 de la L.N.P.A. y decidió que ante la falta de un texto expreso para determinar el daño resarcible, recurrió a los Arts. 11 y 12 de la Ley No 13.264 y 907 del C.Civil (50)
El caso Pensavalle (51) trató la rescisión de una obra pública a causa de incumplimientos no probados de la contratista. La Corte dijo que no hay en la ley de obras públicas (13.064) ninguna disposición que autorice a eximir al Estado de la justa e integral reparación de los perjuicios causados por su conducta ilegítima, pero recalcando que los jueces no deben omitir el uso adecuado de las facultades que le confiere el Art. 1.638 del C.Civil,“para poder llegar a una conclusión que contemple todas las circunstancias del caso y dictar así un juicio equitativo que se adapte a cada situación”.
En el caso “Cantón” (52) que trataba acerca de la inconstitucionalidad del Decreto Ley No 2.118/71 –que prohibió la importación de determinados productos– por afectar un contrato de crédito documentado concluido y pagado antes de la instrumentación de aquél, la Corte dijo que la conducta era legítima, e hizo lugar a la reparación por actividad lícita, recurriendo a la analogía del instituto expropiatorio para fijar la cuantía indemnizatoria.
Luego viene el que se considera un hito en la materia, el caso Sánchez Granel (53) en el que se reconoció –por mayoría– el lucro cesante, pues el principio jurídico que rige toda la indemnización es el de la integridad, señalando que no cabe decidir la reparación en base a una extensión analógica de la ley de expropiaciones. Entendió que se podía recurrir por analogía al Art. 1.638 del C.Civil.
En mi opinión esta sentencia omitió principios de derecho público, desdibujó algunas características del contrato administrativo y equiparó, en cuanto a los alcances reparatorios, la conducta contractual ilegítima a la legítima –cuando hace uso de facultades que le son propias–. La minoría señaló que el contrato de obra pública es típicamente administrativo y se distingue por la finalidad de bien común que preside la contratación, lo que justifica el régimen de prerrogativas del Estado. Una de éstas es la de revocar unilateralmente el contrato por razones de mérito oportunidad o conveniencia y entendía como contradictorio con una interpretación sistemática de la actividad administrativa, atribuirle a ésta en los supuestos en que obre legítimamente la responsabilidad por el lucro cesante que es propia de los supuestos de responsabilidad extracontractual.
Luego podemos citar el caso “Motor Once S.A.” (54) donde la Corte adhirió al dictamen de la Procuradora Fiscal Dra. Reiriz, con excepción del juez Petracchi. La actora planteó la nulidad de una decisión que dispuso el cese de la venta de nafta en la estación de servicio de propiedad de la actora. La Corte reconoció que había responsabilidad por acto lícito e indemnizó acudiendo al principio de normas análogas, que no podía desembocar en normas de Derecho privado sino que debía deducirse de principios de Derecho público, y la norma que guarda mayor analogía (55) es la ley de expropiaciones. En el caso hubo la imposición de un sacrificio especial, que debe ser compensado mediante una indemnización que generalice el sacrificio, sin que la reparación pueda exceder de aquella que corresponde al desapoderamiento de un bien expropiado. En el caso ni siquiera hubo el pasaje de valores del expropiado al expropiante.
Termino con el fallo “Jucalán Forestal Agropecuaria S.A.” (56) , en el cual la empresa había demandado por daños y perjuicios, dado que como consecuencia de trabajos hidráulicos realizados por el Estado Provincial en el Río V fue totalmente inundado su establecimiento, evitando así el anegamiento de zonas pobladas y de mayor productividad. La Corte decidió que se estaba frente a una responsabilidad por acto lícito que se debía indemnizar. Los jueces Petracchi y Belluscio reiteran, en general, sus votos en “Sánchez Granel”. Fayt –disidente en ese juicio– reitera sus conceptos. Pero agrega que, en el caso la actora no se ve privada de su propiedad sino de su uso, y que si se aplicaran analógicamente los intereses compensatorios que prevé la ley de expropiaciones, no compensarían la privación del capital de cuyo uso se ha visto impedida la demandante.
Por eso busca aplicar analógicamente otras normas de Derecho público y postula la aplicación de las normas de la ocupación temporánea anormal.
Por su parte el juez Bacqué remite a lo que dijo en “Motor Once”, rechazando, como principio, la aplicación del lucro cesante a causa del obrar lícito del Estado, fundándose que no parece justo que pueda descargarse completamente en la comunidad los daños patrimoniales sufridos por un integrante de la misma, destinataria de los beneficios de la acción estatal. Agregó que dicho principio no puede aplicarse automáticamente, sino que en casos excepcionales debe ceder. Como en el caso en que la exclusión del lucro cesante llevaría a resultados claramente violatorios de la garantía constitucional de la propiedad, pues significaría otorgar una indemnización tan ínfima que llevaría al despojo del derecho de propiedad.
Por su parte el juez Bacqué remite a lo que dijo en “Motor Once”, rechazando, como principio, la aplicación del lucro cesante a causa del obrar lícito del Estado, fundándose que no parece justo que pueda descargarse completamente en la comunidad los daños patrimoniales sufridos por un integrante de la misma, destinataria de los beneficios de la acción estatal. Agregó que dicho principio no puede aplicarse automáticamente, sino que en casos excepcionales debe ceder. Como en el caso en que la exclusión del lucro cesante llevaría a resultados claramente violatorios de la garantía constitucional de la propiedad, pues significaría otorgar una indemnización tan ínfima que llevaría al despojo del derecho de propiedad.
Notas
45 CSJN, “Fallos” 296:674, LL 1977–B–240. “Metalmecánica” de 1976, atribuyéndosele al Estado el incumplimiento de obligaciones contraídas, sosteniendo que la Corte había reconocido la existencia de derechos adquiridos no sólo en actos contractuales sino también en actos de estructura unilateral o bilateral.
46 CSJN, 10–IX–1965, JA 1965–VI–372.
47 CSJN, “Fallos” 286:334; LL 152:129
48 “”El dueño de la obra puede desistir de la ejecución de ella por su sola voluntad, aunque se haya empezado, indemnizando al locador todos sus gastos, trabajo y utilidad que pudiera obtener por el contrato. Empero, los jueces podrán reducir equitativamente la utilidad a reconocer si la aplicación estricta de la norma condujera a una notoria injusticia”.
49 CSJN, “Fallos” 293:617, de 1975.
50 Este dice que: “Cuando por los hechos involuntarios se causare a otro algún daño..., sólo se responderá con la indemnización correspondiente si con el daño se enriqueció el autor del hecho, y en tanto y en cuanto se hubiera enriquecido... Los jueces podrán disponer un resarcimiento... fundado en razones de equidad, teniendo en cuenta la importancia del patrimonio del autor del hecho y la situación personal de la víctima”.
51 “CSJN “Fallos” 296:730; LL 1977–B–220.
52 CSJN, “Fallos” 301:403, de 1979.
53 CSJN, “Fallos 306:1409, LL 1985–A–88. Se trataba de un reclamo por lucro cesante a raíz de la rescisión de un contrato de obra pública por razones de oportunidad y conveniencia. La obra debía realizarse con un préstamo del Banco Mundial, el cual no fue otorgado por las circunstancias político–éconómicas vigentes en 1975. La ejecución material de la obra no había comenzado. Votaron en mayoría los jueces Carrió, Petracchi y Belluscio– y en minoría Caballero y Fayt–. Fallo criticado por Marienhoff, Miguel, “El lucro cesante en las indemnizaciones a cargo del Estado (lo atinente a la revocación de actos o contratos administrativos por razones de oportunidad, mérito o conveniencia” ED 114: 949.
54 CSJN, “Fallos” 312:649.
55 Esa analogía se sustenta en: a) tanto la expropiación como el régimen de responsabilidad estatal por actividad legítima constituyen intromisiones legales autorizadas; b) tienden a proteger la misma garantía constitucional de la propiedad; c) persiguen una finalidad tìpica de derecho público. Cfr. Comadira, Julio, “Improceden cia...” ,cit., p. 473.
56 CSJN, “Fallos” 312:2266.
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