Régimen jurídico de las entidades autárquicas. Arbitraje.

Según Roberto Dromi (Derecho Administrativo, Editorial Ciudad Argentina, 1998); el régimen jurídico de las entidades autárquicas se debe a lo previsto en la ley o en el decreto de creación, ya que para este autor la creación de este tipo de entidades es concurrente entre el PE y el PL. 

Los entes autárquicos son personas públicas dotadas de personalidad jurídica propia, que persiguen un fin público y se rigen íntegramente por el derecho público, emiten actos y disposiciones administrativas, celebran contratos administrativos, se les aplican las leyes de administración financiera y de los sistemas de control del sector público nacional, además de la LNPA.

Para Cassagne, Juan Carlos no existe una regulación normativa sobre estas entidades y analiza su régimen en base a:

Procedimientos y recursos: se aplican las normas de la Ley 19.549 y su decreto reglamentario Decreto 1759/1972 (TEXTO ORDENADO POR DECRETO N° 894/2017 B.O. 2/11/2017), surge de lo que se dispone en el artículo 1 de la ley citada cuando declara que serán aplicables a la administración descentralizada inclusive entes autárquicos. Y como consecuencia de su encuadre en la administración pública deben respetar las disposiciones generales emanadas del Poder Ejecutivo.

Actos unilaterales y contratos. Los mismos principios que para la administración pública se aplican para las entidades autárquicas, por ello como regla general todos sus actos son administrativos aunque en forma excepcional podrán realizar actos de objeto mixto, parcialmente reglados por el derecho privado.

Personal: la relación es de empleo o función pública.

Bienes: pueden ser titulares de bienes de dominio público, por su carácter estatal.

Transacción: la facultad de transar le corresponde al Poder Ejecutivo, salvo que el estatuto orgánico de la entidad le acuerde la respectiva atribución a ella misma

Arbitraje: la legislación no es clara en cuanto a este punto, hay disposiciones en el orden nacional que admiten el sometimiento a cuestiones de arbitraje, mientras que hay otras que no lo hacen. La jurisprudencia admite el arbitraje con relación a los contratos de objeto privado, negando este proceder cuando actúa dentro del campo del derecho público, no admitiendo por ello en los contratos administrativos que celebren las entidades autárquicas. 

En la doctrina se ha admitido que es inadmisible cuando el Estado actúa como poder público, y el Poder Ejecutivo puede acudir excepcionalmente al arbitraje para cuestiones de contratos administrativos que no afectan el orden público, ni el sistema institucional, ni implican una lesión o agravio al Estado o la soberanía, por ello solo se admitiría en caso de problemas de orden técnico o de tipo financiero-patrimonial.

Por lo tanto si la entidad autárquica tiene autorización estatutariamente, puede dilucidar la controversia apelando al arbitraje; pero en caso de no contar con ese permiso podrá requerirlo al Poder Ejecutivo y esta atribución esta encuadrada en el artículo 99 inciso 1.

Marienhoff, Miguel S.; señala que no responde a un solo tipo jurídico y que corresponde observar el complejo normativo a la que se halle sujeta tal entidad. Las entidades autárquicas podrán transar siempre que en el estatuto este expresamente esa atribución, sino lo podrán hacer solo con la autorización del Poder Ejecutivo (en igual sentido lo sostiene Cassagne, Juan Carlos). El régimen jurídico es complejo y no responde a un tipo único, como no existe un modelo de estatuto de las entidades autárquicas el régimen legal es muy amplio, y podrá variar de acuerdo a la creación que se haga por parte de un órgano o de otro. 

Si la creación es realizada exclusivamente por el Congreso, tendrá un control de legitimidad, pero en cambio si lo dispone el Poder Ejecutivo, sobre ella se ejercerá un control de oportunidad y legitimidad.

En definitiva cabe destacar que serán regladas de acuerdo al estatuto que les dio origen y las normas que en su consecuencia se dicten.
Por otro lado, se analiza si podrán someterse a arbitraje, y en concordancia con lo que ya analizamos citando a Juan Carlos Cassagne, no hay en nuestro país una norma o precepto general de acuerdo a esto. 

El procurador general de la Nación, en un dictamen se inclinó por la improcedencia de arbitrar los asuntos en que la Nación sea parte, mas tarde aceptó que si la Nación actúa en el campo del derecho privado, podría admitirse la discusión acerca de la procedencia, en cambio si se actúa en el campo del derecho público no se puede aceptar el arbitraje. Como conclusión de lo que expone este autor se puede decir que cuando la Nación es parte actuando en el derecho privado, como una persona jurídica, la cuestión del arbitraje le corresponde al Poder Ejecutivo por que implica una facultad de administración general. Pero si el estatuto orgánico de las entidades autárquicas no faculta para convenir el arbitraje este deberá entonces ser autorizado por el Congreso, por ley formal o por el Poder Ejecutivo mediante decreto, según el ente de que se trate.

Según José María Diez la cuestión no es tan analizable sino que simplemente las entidades autárquicas son personas del derecho público, y por lo tanto le es aplicable el derecho administrativo, sus trabajos son en función pública y los dineros que utilizan siguen siendo públicos, se le aplica la ley de "contabilidad" (comillas mías RCS) y obras públicas, por lo tanto; cada entidad autárquica tendrá su régimen particular por su estatuto y se regirá por ser una persona pública, por todo lo referente al derecho administrativo.

Gestión patrimonial de las entidades autárquicas según Bielsa.
Los entes autárquicos son sujetos de derecho, tienen una personalidad jurídica para obrar dentro del derecho público y no pocos de sus actos son jurídicamente e disposición y de administración patrimonial y entran por ello en la esfera del derecho civil o privado. 

En lo que concierne al régimen interno (administrativo-financiero) esos bienes están sujetos a las leyes de contabilidad, contralor etc. Pero el régimen externo es de derecho privado, en especial al punto de los actos de disposición, como ser la enajenación o la adquisición, hay que destacar que los contratos que el ente autárquico celebra deben someterse al régimen del derecho público.
El régimen patrimonial se da, actos de gestión patrimonial, que son actos de disposición y de administración y pueden ser:
Adquisiciones a título oneroso. En este caso primero se encuentran las leyes orgánicas de las entidades autárquicas luego las leyes especiales, estas determinan el grado de capacidad de las entidades en especial lo referente a la compra de inmuebles. El conjunto de estas leyes determina el régimen de atribuciones y autorizaciones y podemos resumirlas a tres:
Adquisición de inmuebles sin intervención del Poder Ejecutivo, cuando la cosa objeto de adquisición se afecta exclusivamente y directamente al servicio administrativo de la entidad.
Adquisición de inmuebles y otros casos de disposición en condiciones determinadas, es una clase de autorización legal particular que consiste en dar reglas para ciertos actos relativos a operaciones que afectan la constitución o extinción de la entidad.
Adquisición con autorización del Poder Ejecutivo, se da por el requisito de la autorización previa del Poder Ejecutivo, es una restricción a la capacidad de disponer que tienen las entidades autárquicas.
Donaciones y legados: en principio es necesario tener capacidad para contratar y en lo que respecta al objeto, solo pueden ser donadas las cosas que pueden ser vendidas o las cosas que están en el comercio. La donación sin cargo no presenta dificultad alguna, ya que basta la capacidad jurídica común, por eso puede aceptar donaciones la entidad que pueda adquirir por compra la cosa donada. Es requisito esencial que la donación convenga al interés público.
En cambio tratándose de una donación con cargo o bajo condición, es necesario distinguir el objeto y el carácter del cargo, porque puede vincularse el cargo a modalidades de prestación del servicio público y no ser aceptable ni posible su cumplimiento, especialmente si se mira el origen de la cosa donada o a la falta de moral del donante o porque la pretensión de éste es incompatible con el decoro de la administración pública.
Por lo tanto son admisibles las condiciones y los cargos que no afecten el funcionamiento del servicio público, su objetividad, y el decoro administrativo o la especialidad del mismo.

Contralor de las entidades autárquicas.

Las entidades autárquicas se encuentran sujetas a un control administrativo, sin que ello signifique que se encuentran sujetas al órgano central, como se vio este órgano autárquico esta facultado para administrarse a sí mismo sin que ello implique que no tiene un control, que esta exento de todo; la función fundamental del órgano central es la de controlar en la medida que se cumplen los fines. 

El control al que nos referimos es un conjunto limitado de facultades que el derecho positivo le otorga al ente central, a fin de velar por la legalidad de los actos y el cumplimiento general, en todo control se distinguen dos partes: el sujeto activo que en este caso es el órgano central y el sujeto pasivo que será el ente autárquico.

El control puede ser, según su objeto, solo de legalidad o de oportunidad, mérito o conveniencia; el de legalidad asegura que todos los actos del ente autárquico armonicen con el derecho positivo, este es amplio y procede en los casos en que se encuentra en juego una ley, un contrato. 

Por otro lado el de mérito, conveniencia y oportunidad se realizan para una mejor administración.

El control que realizará el órgano central podrá clasificarse, siguiendo a Diez Manuel María (Manual de Derecho Administrativo tomo I, editorial Plus Ultra, 1991) en:

En control preventivo, que se efectiviza mediante la autorización, la aprobación o el visto bueno, este es automático ya que la decisión del órgano descentralizado no puede dictarse o no puede producir los efectos sin que medie este control.

Y en control represivo y este a su vez se divide en, suspensión del acto, revocación, intervención;

1. Suspensión del acto, es la paralización temporaria de los efectos del acto. Tiende a impedir que este produzca los efectos o deje de producirlos. Esta suspensión esta en el artículo 12 de la ley de procedimientos administrativos N° 19549 al disponer en su párrafo que la administración podrá de oficio o a pedido de parte suspender la ejecución de un acto administrativo en razón del interés publica o para evitar perjuicios graves al interesado.

2. Revocación, surge como consecuencia del control represivo, en el artículo 17 de la LNPA se establece que el acto administrativo afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado por razones de legitimidad.

3. Intervención, es también llamado sustitutivo y tiene lugar cuando la autoridad controlante se subroga a los órganos ordinarios del ente con el objeto de suplir una carencia o la mala voluntad del ente a los efectos de realizar un acto o la totalidad de la actividad que corresponde a la entidad autárquica.

Esta intervención es de carácter ultimátum remedium y supone una actividad anormal por un tiempo bastante prolongado, pero al ser lo último a lo que se recurre es necesario cumplir con ciertos requisitos:

Es necesario que el órgano que se va a intervenir tenga obligación de obrar,

Se necesita que se rehúse a obrar, que no cumpla con su obligación,

Es conveniente que en un texto expresamente autorice a recurrir a este procedimiento. Aunque cabe destacar que por ser el Presidente de la Nación el encargado en última instancia de la administración del país, puede y tiene la facultad de hacerlo de oficio.

Es una medida extraordinaria y de excepción y por ello es temporal.

Responsabilidad de las entidades autárquicas según Marienhoff y Dromi.

La responsabilidad de las  entidades autárquicas se encuentra sujeta a la Ley 26.944.

Con fundamento en el art. 4 inciso b) de dicha ley, puede responsabilizarse al Estado por la actividad realizada por la administración central, por la administración descentralizada, como son los entes autárquicos e incluso por la actividad de un “Órgano de Control de los Servicios Públicos”.

Modificaciones de su status y órgano competente para disponer la extinción de la entidad.

Según Dromi Roberto en su libro Derecho Administrativo, editorial Ciudad de Argentina, 1998, la transformación del status jurídico de una entidad autárquica puede darse, pero no por disposición de ella misma, sino única y exclusivamente la misma autoridad que la creó. En igual sentido entiende que para la extinción de estas no puede disponerla la entidad autárquica, pues aunque todos los entes descentralizados se autoadministran, la creación y la extinción se resuelve por el órgano que las creó, a menos que habiendo sido creadas por el Poder Legislativo medie alguna autorización para el Poder Ejecutivo. Una vez disuelta los bienes pasan a disposición del Estado.

Por su parte Marienhoff Miguel S. en el Tratado de Derecho Administrativo tomo I, Editorial Abeledo Perrot, 1982; toma la misma postura, al entender que el status puede ser modificado únicamente y exclusivamente la autoridad que la creó, puede ser conforme a la teoría de la creación que postula este que puede ser, el Poder Legislativo o el Poder Ejecutivo imperando con ello un paralelismo de competencia.

En cuanto a la extinción de estas, en principio no pueden ser dispuestas por la propia entidad, salvo que exista una norma expresa de permisión, se apoya igual que el autor citado que estas solo se administran y gobiernan sobre la base de lo que dispone una norma que les es impuesta por una autoridad suprema. Entonces la extinción solo se dispone por la autoridad que le dio origen y luego los bienes pasan al Estado quién dispondrá de ellos en la forma establecida por la legislación.