Administración Pública, carrera administrativa y empleo público por Miriam Ivanega

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III. Administración Pública, carrera administrativa y empleo público
1- La organización es un fenómeno connatural a cualquier grupo humano cualificado y a la actividad de administrar, que no existe separada de él. Toda asociación que pretenda un mínimo de perdurabilidad presenta cierta organización, es decir la disposición racional de determinados medios materiales y personales, que se ponen al servicio de una finalidad común a los miembros[6].

En algunos supuestos el accionar del grupo no se agota en su propio beneficio, sino que lo trasciende con efectos jurídicos a terceros. Este es el caso dela Administración Pública.

Desde la Teoría de las Organizaciones, se entiende que el administrador público actúa y se expresa conforme a un contexto organizacional, enfrentándose a decisiones que afectan la vida de los humanos. Los que participan en la Administración Pública -con prescindencia de la función que cumplen- toman decisiones que, en mayor o menor medida, inciden en la sociedad, que se basan en leyes, normas e incluso tradiciones públicas, pero que son el reflejo de juicios fundados en valores y apreciaciones personales que traducen una relación compleja. Toda decisión es la respuesta a un problema, lo que traduce la estrecha relación entre la política y la Administración[7].

El derecho público se ha preocupado por esta organización, a partir de su integración, los principios que la rigen, las funciones que se cumplen en su seno, las relaciones jurídicas internas y con los ciudadanos.

Ahora bien, cualquiera fuese la disciplina desde la que se parta, lo cierto es que estamos frente a una organización burocrática profesionalizada que carece, en sí misma, de legitimidad propia, al encontrarse subordinada en su estructura y funcionamiento, a las instituciones políticas representativas[8].

Ella, es el centro material de las relaciones de empleo público, por eso las modificaciones de ese vínculo deben necesariamente producirse a partir de los objetivos y fines que persigue, aspectos que implican una valoración concreta de sus necesidades estructurales y de las demandas sociales.

En el conflicto aquí analizado (Nota en este trabajo se analiza el fallo silva tamayo Ver jurisprudencia asociada), si bien la Corte Suprema no pone el acento en la Administración, entendemos que está implícito en su razonamiento cuando analiza el margen de la discrecionalidad. Es que la SIGEN utiliza argumentos ajenos a la relación jurídica que mantiene con el actor; las razones que supuestamente la llevaron a adoptar las resoluciones, son situaciones propias de su organización interna: ellas resultan insuficientes y no logran exponerse en forma precisa.

2- El Máximo Tribunal señala que los argumentos de la SIGEN expresados en los actos administrativos cuestionados, son un simple cliché.

Pero también son un cliché las frases incluidas en las designaciones transitorias, vinculadas a la convocatoria a concursos. Entre la futurología y las promesas, hace varios años se van sucediendo nombramientos que reiteran una y otra vez, similares expresiones como la incluida en la designación transitoria del actor -a modo de condición resolutoria según se señala en el fallo- (“hasta tanto se perfeccionen y sustancien los procedimientos reglados de desarrollo de la carrera administrativa.”).

En sí mismo, no es incorrecto que la Administración frente a la emergencia pública, la consiguiente racionalización administrativa y el congelamiento de vacantes, suspenda los procedimientos de selección y promoción de personal, y así lo exprese en cada resolución. Lo irregular, es que la suspensión prácticamente se ha convertido en la anulación, no de un procedimiento, sino de un derecho, el de la carrera administrativa.

Por eso, resultaría ajustado a derecho que la Administración demostrara los efectos negativos que puede acarrear la aplicación del sistema de carrera, pues se trata de un derecho del trabajador y un deber para ella, cuya omisión afecta a ambos.

Debe reconocerse que la cobertura de cargos con trabajadores que se perfeccionan y capacitan, significa un progreso que suele estar unido a mejoras salariales, además del prestigio personal y profesional y la motivación en el desarrollo de sus funciones. Pero también la organización se ve beneficiada, pues la fuerza del trabajo en esas condiciones permite el mejoramiento de su estructura y coadyuva a una gestión más eficiente y eficaz.

La mayor parte de la doctrina administrativa y de los gestores de recursos humanos, son coincidentes en señalar los elementos que incluye un modelo ideal de recursos humanos y uno de ellos es el establecimiento de un esquema o plan de carrera de los empleados[9].

Hay dos principios o notas propias a la función pública de toda Administración desarrollada: el acceso a la función pública de acuerdo al principio de mérito y capacidad de los aspirantes y la existencia de una carrera administrativa que ofrezca estabilidad y permanencia. “Todas las demás notas son accidentales, en el sentido de que responden a las características y a la historia de cada país en particular”[10].

El esquema o plan de carrera es entonces, un elemento estructural esencial en las relaciones de empleo. Esta afirmación, con sus diferencias, es común al empleo público y al privado. Es indudable que no existe un modelo único que resuelva con validez general los problemas de una organización en cada momento, ello porque la carrera se vincula a la propia configuración de la organización, a sus fines y pautas de funcionamiento. Por eso, la determinación del modelo y la dificultad de su uniformidad depende de tres variables: intereses del empleado, intereses de la organización y la forma de conjunción de unos y otros en el tiempo[11].

El derecho del agente no constituye un derecho subjetivo al ascenso, y así lo ha entendido la Procuracióndel Tesoro de la Naciónen el sentido de que la pretensión de los interesados de ser encasillados en categorías superiores, no pasa de ser una mera aspiración, sin que resulte un derecho que la Administracióndeba satisfacer, por no existir norma legal que así lo disponga. En esta materia el Poder Administrador tiene facultades discrecionales[12].

Sin embargo, reiteramos que el agente puede solicitar ala AdministraciónPública el llamado a concurso, pues si bien no tiene “derecho absoluto a promocionar” si lo tiene respecto a su convocatoria.

La Convención de las Naciones Unidas contrala Corrupciónen su artículo 7° establece que los Estados Parte, cuando sea apropiado y conforme con los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico, procurará adoptar sistemas de convocatoria, contratación, retención, promoción y jubilación de empleados públicos y, cuando proceda, de otros funcionarios públicos no elegidos, o mantener y fortalecer dichos sistemas. Esos sistemas estarán basados en principios de eficiencia y transparencia y en criterios objetivos como el mérito, la equidad y la aptitud. Además incluirán procedimientos adecuados de selección y formación de los titulares de cargos públicos que se consideren especialmente vulnerables a la corrupción, así como, la rotación de esas personas a otros cargos. Los Estados también deberán fomentar una remuneración adecuada y escalas de sueldo equitativas, teniendo en cuenta el nivel de desarrollo económico estatal y promover programas de formación y capacitación que permitan cumplir los requisitos de desempeño correcto, honorable y debido de sus funciones y proporcionen capacitación especializada y apropiada para que sean más conscientes de los riesgos de corrupción inherentes al desempeño de sus funciones.