Resumen:
Los fondos fiduciarios públicos evidencian un notable incremento en su número y en el nivel de recursos administrados. Desde el año 1994 hasta la fecha se crearon 16 fondos, 8 de los cuales - el 50%- fueron implementados entre 2000 y 2002. A su vez, entre 2001 y 2007 sus gastos se incrementaron en más de 6000%. Considerando su forma de funcionamiento, una de sus características principales debería ser la estabilidad -tanto de su finalidad como de su financiamiento- y la otra, la transparencia de su información. Sin embargo, esto no sucede en nuestro país.
Al analizar un grupo de fondos fiduciarios representativos (1), tanto por su flujo de recursos como por el capital que administran, es posible observar en general un bajo nivel de estabilidad en su
finalidad original, diversas modificaciones a sus fuentes de financiamientos y extensiones a sus plazos de vigencia. Adicionalmente, la información sobre su funcionamiento resulta en la mayoría de los casos incompleta respecto de aspectos centrales, como la evolución de su capital, el nivel de avance de las obras o los destinatarios de los subsidios otorgados.
Considerando el funcionamiento actual de los fondos fiduciarios en la Argentina, es posible plantear que se han transformado en un instrumento “todo terreno” de la política económica, utilizándose para apoyar distintas decisiones del Gobierno en diversos ámbitos. En la década pasada, apoyaban medidas relacionadas con el régimen de convertibilidad. En la actualidad, otorgan subsidios y promueven sectores económicos específicos. De esta forma, se han alejado de la principal finalidad que sustenta su creación en el ámbito público: otorgar previsibilidad al financiamiento de políticas públicas de mediano y largo plazo, especialmente proyectos relacionados con obras de infraestructura.
Considerando esta situación resulta necesario que el Poder Ejecutivo y el Congreso desarrollen un marco adecuado y previsible para la gestión de los Fondos Fiduciarios, instrumentos útiles para la implementación de políticas públicas en un horizonte plurianual.
I - Introducción
Los fondos fiduciarios comenzaron a ser utilizados en el sector público de la Argentina a partir de 1995, luego de la sanción de la Ley Nº 24.441, que definió el marco general para el contrato de fideicomiso. En este tipo de relación contractual, un fiduciante aporta recursos que serán administrados por un fiduciario para realizar un fin específico a favor de un fideicomisario, que puede ser un tercero beneficiario o el mismo fiduciante, pero nunca el fiduciario. Este último, por su parte, debe administrar el fideicomiso, cuyo patrimonio no puede fusionar con el propio,
teniendo la facultad de realizar todas las operaciones necesarias para cumplir con el objetivo encomendado, así como la obligación de rendir cuentas al fiduciante respecto a su cumplimiento al menos una vez al año.
Desde su origen esta figura fue planeada para dar mayor protección a recursos destinados a un fin particular, considerando que su lógica de funcionamiento separa la decisión de definir la finalidad del fideicomiso a cargo del fiduciante, de su administración y concreción a cargo del fiduciario. En el caso del sector público argentino, los fondos fiduciarios constituyeron, originalmente, un instrumento de financiamiento para desarrollar finalidades específicas de ciertas políticas públicas ante un contexto de importantes restricciones fiscales, como el ocurrido en la última mitad de la década pasada e inicios de la presente. Considerando su
creciente nivel de utilización, en la Sección II de este documento se analizan sus principales características, para posteriormente profundizar el estudio de aspectos relacionados con su finalidad y transparencia en la Sección III. Finalmente, las conclusiones se presentan en la Sección IV.
II – Los Fondos Fiduciarios en la Argentina
Los primeros fondos fiduciarios, creados a partir de mediados de la década del 90, tuvieron como objetivo otorgar asistencia al sector financiero para su capitalización ante la amenaza de crisis económicas. Posteriormente, se sumaría como finalidad la realización de obras públicas de infraestructura en el territorio nacional. Conceptualmente, los fondos fiduciarios otorgan mayor
estabilidad al financiamiento de estos objetivos al aislar sus recursos del resto del Presupuesto Nacional.
Precisamente la segunda finalidad indicada, el financiamiento de obras de infraestructura, fue la principal justificación para la creación de fondos fiduciarios en América Latina durante los
90, considerando que este instrumento permitía lograr dos objetivos. Por un lado, otorgar mayor estabilidad al financiamiento de las obras públicas de infraestructura, teniendo en cuenta que estas partidas presupuestarias habían constituido tradicionalmente una de las principales variables de ajuste del gasto público. De acuerdo con CEPAL (2004), se estima que durante la década del `90, alrededor del 50% de los recortes de gasto público en países latinoamericanos fue realizado sobre los gastos de capital. Por otro lado, la implementación de fondos fiduciarios se enmarcaba en una tendencia regional a buscar instrumentos financieros que permitieran una asociación entre el sector público y el privado para financiar infraestructura (Lo Vuolo y Seppi, 2006).
En la actualidad, el Presupuesto Nacional 2007 presenta información sobre 16 fondos fiduciarios, cuyo flujo de gastos, $ 5.947 millones, representa un 5,2% del Presupuesto Nacional.
Sin embargo, tan sólo 4 fondos fiduciarios concentran el 95,2% de este gasto: el de Infraestructura del Transporte, el de Desarrollo Provincial, el de Transporte Eléctrico Federal y el de Infraestructura Hídrica; observándose una fuerte concentración del gasto total. (...)
(*) Investigador principal del Programa de Política Fiscal de CIPPEC / Investigador de la Sede
Argentina de la Fundación Konrad Adenauer. Agradezco los comentarios y sugerencias de
Nicolás Bertello y Gisell Cogliandro.
(1) Estos son: el Fondo Fiduciario para la Infraestructura del Transporte, el Fondo Fiduciario para el
Desarrollo Provincial, el Fondo Fiduciario para el Transporte Eléctrico Federal y el Fondo Fiduciario para la Reconstrucción de Empresas. Los 3 primeros administran cerca del 90% de los recursos de los fondos fiduciarios, $5.100 millones, en el año 2007 y el último contaba con un capital de $ 1.300 millones.
Los fondos fiduciarios públicos evidencian un notable incremento en su número y en el nivel de recursos administrados. Desde el año 1994 hasta la fecha se crearon 16 fondos, 8 de los cuales - el 50%- fueron implementados entre 2000 y 2002. A su vez, entre 2001 y 2007 sus gastos se incrementaron en más de 6000%. Considerando su forma de funcionamiento, una de sus características principales debería ser la estabilidad -tanto de su finalidad como de su financiamiento- y la otra, la transparencia de su información. Sin embargo, esto no sucede en nuestro país.
Al analizar un grupo de fondos fiduciarios representativos (1), tanto por su flujo de recursos como por el capital que administran, es posible observar en general un bajo nivel de estabilidad en su
finalidad original, diversas modificaciones a sus fuentes de financiamientos y extensiones a sus plazos de vigencia. Adicionalmente, la información sobre su funcionamiento resulta en la mayoría de los casos incompleta respecto de aspectos centrales, como la evolución de su capital, el nivel de avance de las obras o los destinatarios de los subsidios otorgados.
Considerando el funcionamiento actual de los fondos fiduciarios en la Argentina, es posible plantear que se han transformado en un instrumento “todo terreno” de la política económica, utilizándose para apoyar distintas decisiones del Gobierno en diversos ámbitos. En la década pasada, apoyaban medidas relacionadas con el régimen de convertibilidad. En la actualidad, otorgan subsidios y promueven sectores económicos específicos. De esta forma, se han alejado de la principal finalidad que sustenta su creación en el ámbito público: otorgar previsibilidad al financiamiento de políticas públicas de mediano y largo plazo, especialmente proyectos relacionados con obras de infraestructura.
Considerando esta situación resulta necesario que el Poder Ejecutivo y el Congreso desarrollen un marco adecuado y previsible para la gestión de los Fondos Fiduciarios, instrumentos útiles para la implementación de políticas públicas en un horizonte plurianual.
I - Introducción
Los fondos fiduciarios comenzaron a ser utilizados en el sector público de la Argentina a partir de 1995, luego de la sanción de la Ley Nº 24.441, que definió el marco general para el contrato de fideicomiso. En este tipo de relación contractual, un fiduciante aporta recursos que serán administrados por un fiduciario para realizar un fin específico a favor de un fideicomisario, que puede ser un tercero beneficiario o el mismo fiduciante, pero nunca el fiduciario. Este último, por su parte, debe administrar el fideicomiso, cuyo patrimonio no puede fusionar con el propio,
teniendo la facultad de realizar todas las operaciones necesarias para cumplir con el objetivo encomendado, así como la obligación de rendir cuentas al fiduciante respecto a su cumplimiento al menos una vez al año.
Desde su origen esta figura fue planeada para dar mayor protección a recursos destinados a un fin particular, considerando que su lógica de funcionamiento separa la decisión de definir la finalidad del fideicomiso a cargo del fiduciante, de su administración y concreción a cargo del fiduciario. En el caso del sector público argentino, los fondos fiduciarios constituyeron, originalmente, un instrumento de financiamiento para desarrollar finalidades específicas de ciertas políticas públicas ante un contexto de importantes restricciones fiscales, como el ocurrido en la última mitad de la década pasada e inicios de la presente. Considerando su
creciente nivel de utilización, en la Sección II de este documento se analizan sus principales características, para posteriormente profundizar el estudio de aspectos relacionados con su finalidad y transparencia en la Sección III. Finalmente, las conclusiones se presentan en la Sección IV.
II – Los Fondos Fiduciarios en la Argentina
Los primeros fondos fiduciarios, creados a partir de mediados de la década del 90, tuvieron como objetivo otorgar asistencia al sector financiero para su capitalización ante la amenaza de crisis económicas. Posteriormente, se sumaría como finalidad la realización de obras públicas de infraestructura en el territorio nacional. Conceptualmente, los fondos fiduciarios otorgan mayor
estabilidad al financiamiento de estos objetivos al aislar sus recursos del resto del Presupuesto Nacional.
Precisamente la segunda finalidad indicada, el financiamiento de obras de infraestructura, fue la principal justificación para la creación de fondos fiduciarios en América Latina durante los
90, considerando que este instrumento permitía lograr dos objetivos. Por un lado, otorgar mayor estabilidad al financiamiento de las obras públicas de infraestructura, teniendo en cuenta que estas partidas presupuestarias habían constituido tradicionalmente una de las principales variables de ajuste del gasto público. De acuerdo con CEPAL (2004), se estima que durante la década del `90, alrededor del 50% de los recortes de gasto público en países latinoamericanos fue realizado sobre los gastos de capital. Por otro lado, la implementación de fondos fiduciarios se enmarcaba en una tendencia regional a buscar instrumentos financieros que permitieran una asociación entre el sector público y el privado para financiar infraestructura (Lo Vuolo y Seppi, 2006).
En la actualidad, el Presupuesto Nacional 2007 presenta información sobre 16 fondos fiduciarios, cuyo flujo de gastos, $ 5.947 millones, representa un 5,2% del Presupuesto Nacional.
Sin embargo, tan sólo 4 fondos fiduciarios concentran el 95,2% de este gasto: el de Infraestructura del Transporte, el de Desarrollo Provincial, el de Transporte Eléctrico Federal y el de Infraestructura Hídrica; observándose una fuerte concentración del gasto total. (...)
(*) Investigador principal del Programa de Política Fiscal de CIPPEC / Investigador de la Sede
Argentina de la Fundación Konrad Adenauer. Agradezco los comentarios y sugerencias de
Nicolás Bertello y Gisell Cogliandro.
(1) Estos son: el Fondo Fiduciario para la Infraestructura del Transporte, el Fondo Fiduciario para el
Desarrollo Provincial, el Fondo Fiduciario para el Transporte Eléctrico Federal y el Fondo Fiduciario para la Reconstrucción de Empresas. Los 3 primeros administran cerca del 90% de los recursos de los fondos fiduciarios, $5.100 millones, en el año 2007 y el último contaba con un capital de $ 1.300 millones.
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