EL CONTRATO DE CONSULTORÍA (ANTECEDENTES) ISMAEL MATA

EL CONTRATO DE CONSULTORÍA
(Su articulación con el régimen general de contratos administrativos)

I. Antecedentes
La actividad de consultoría comienza en el país en la segunda mitad del siglo pasado, impulsada con la participación de Argentina en el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) o Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), que como requisito para el otorgamiento de sus créditos establecen que los estudios de factibilidad de los proyectos de inversión tienen que estar respaldados por estudios de factibilidad realizados por consultores independientes -y no por los agentes técnicos del Estado receptor del financiamiento-, aspirándose con ello a la objetividad de las conclusiones y recomendaciones de los estudios.
En los años iniciales de la consultoría, el Estado fue el mayor demandante de los servicios, acudiendo principalmente a consultores estadounidenses, cuyas recomendaciones estaban orientadas a los bienes y servicios de su país de origen, que practicaba una firme política de exportación en la materia, con el propósito explícito de su Departamento de Comercio, consistente en que las especificaciones y características de los proyectos y equipos favorecieran a la industria de ese país, con el complemento de "créditos atados".
En estrecha conexión con el régimen de la ingeniería, el decreto 6176/63 realizó el primer ensayo de regulación de los contratos de servicios profesionales aplicados a los proyectos públicos, aprobando dos cuerpos reglamentarios que fueron las "Normas a que se ajustará la prestación de profesionales de la actividad privada con relación a la obra pública" y la "Reglamentación del Registro Permanente de Profesionales de la Actividad Privada con relación a la Obra Pública". Por su parte, el decreto 202/63 extendió la aplicación del régimen aprobado por el decreto anteriormente referido a toda la Administración Pública nacional, incluyendo reparticiones autárquicas y empresas del Estado.
A partir de mediados de la década de los '60 del siglo pasado, la Empresa Agua y Energía, la Dirección Nacional de Vialidad y el Consejo Federal de Inversiones mantuvieron una sostenida demanda de servicios de consultoría, a la que luego se unieron otros sectores de la Administración, lo que permitió el crecimiento y la consolidación de las consultoras locales [1].
En el año 1970 se dictó la ley 18.875, denominada de "Contrate Nacional" -en adelante, LCN-, reglamentada por el decreto 2930/70, la que como parte de la política de "orientación del poder de compra del Estado" estableció la obligación para el sector público de "contratar con profesionales y firmas consultoras locales" (art. 1°, inc. c), asegurando esa reserva de mercado mediante reglas de organización y funcionamiento para los mismos, así como requisitos para su contratación, los que serán examinados más adelante.
A través de la resolución 55/73, de la ex Secretaría de Estado de Transporte y Obras Públicas, se creó el Registro Nacional de Firmas Consultoras, organizado sobra la base del establecido por el decreto 6176/63, que incluyó normas complementarias de la LCN sobre regulación de la actividad.
Desde 1973 hasta la reforma del Estado en 1989, decayó la demanda de servicios de consultoría privados por parte del sector público, pudiéndose señalar entre las principales razones: la formación de consultoras públicas, la venta de servicios por las universidades y las políticas de austeridad y contención del gasto público. No obstante, en 1981 se dicta la Ley 22.460 de Promoción y Contratación de Servicios de Consultoría por el Sector Público -en adelante, LC-, sin que la promoción anunciada se hiciera efectiva en los hechos.
La Ley de Reforma del Estado de 1989 con la finalidad de disminuir el gasto público, mejorar prestaciones o aumentar la eficiencia autorizó genéricamente a los entes y organismos del sector público a contratar con el sector privado servicios de administración consultiva, de contralor o activa (art. 60). Sin embargo, la reforma y la política de privatización que la acompañó no dieron lugar a una participación significativa de la consultoría local, en cambio, hubo una fuerte presencia de las firmas consultoras extranjeras que se vieron favorecidas por la suspensión del régimen de la LCN, dispuesta por la Ley 23.697 de Reforma Económica del año 1989.
El decreto delegado 1023/2001, dictado como regulación general de las contrataciones del sector público -en adelante, RG-, en el marco de las autorizaciones conferidas al Poder Ejecutivo por la ley 25.414, incluyó a la consultoría entre los contratos comprendidos en su régimen (art. 4°) y, en concordancia con ello, derogó el artículo 12 de la LC que encomendaba al Poder Ejecutivo la reglamentación de los procedimientos de selección.
Luego, por medio del decreto de necesidad y urgencia 204/2004, se introdujo una nueva causal de contratación directa en el régimen general cuando se trate de contratos con las universidades nacionales, con lo cual se restringe nuevamente el campo de acción de la consultoría privada. En esta oportunidad se señala en los considerandos del decreto que no basta con que las universidades nacionales tengan el carácter de "consultoras preferenciales" -como lo había establecido el decreto 2508/2002-, sino que "se estima oportuno modificar tal criterio y habilitar una causal de contratación directa con las Universidades Nacionales, ya que éstas constituyen entes de reconocido prestigio profesional en cada una de sus áreas, lo cual las convierte en un calificado recurso no sólo para abordar las tareas de asesoramiento que requieren las jurisdicciones y entidades de la Administración nacional, sino también para las distintas contrataciones que realiza el Estado". En realidad, las universidades no están preparadas por falta de organización y medios materiales para tal tipo de prestaciones, por lo que cuando las acuerdan con el sector público acuden a la subcontratación de los servicios, que en su caso no está prohibida como acontece en los otros casos de contratación entre organismos o entidades públicos, supuesto previsto en el apartado anterior de la misma norma (art. 25, inc. d, ap. 8, RG).

1 Una evolución similar se advierte en otros países de Latinoamérica, en los cuales también el Estado es el principal demandante de servicios (ver La Consultoría en los países de la ALADI, BID-INTAL, Buenos Aires, 1984, ps. 12-14).

2 La LCN fue dejada en suspenso por la llamada de "Reforma Económica" (23.697 de 1989), siendo restablecida su vigencia por la 25.551 de "Compre Trabajo Argentino" (año 2001).