1.5. La competencia contencioso administrativa.
Conforme a lo expuesto, en la determinación del tribunal que debe intervenir en una causa judicial, en primer término debe definirse si corresponde a la justicia federal o a la provincial. Una vez fijada la justicia federal, debe examinarse si la causa es de las que corresponde a la instancia única y originaria de la Corte Suprema -conforme el art. 117 de la Constitución Nacional y el decreto-ley 1285/58, art. 24, inc. 1°- o a la de doble instancia con intervención de los jueces federales. En tal caso debe precisarse la jurisdicción territorial donde la causa deberá radicarse, y dentro de ella hacer el examen de la competencia en razón de la materia, de las personas, del grado -si corresponde a la Cámara Federal por tratarse de un recurso directo o al Juez federal de primera instancia- y del turno.
Con referencia específica a la competencia contencioso administrativa, la misma puede estar determinada por un criterio subjetivo, objetivo o mixto.
Según el criterio subjetivo u orgánico, la competencia está determinada exclusivamente en función del sujeto público que interviene en la causa, ya sea como actor o como demandado[16], sin considerarse las normas que resultan aplicables al conflicto que se plantea en el litigio y a la relación jurídica en la que el mismo tiene lugar. Se destaca la conveniencia de este sistema en que facilita la determinación de la competencia, ya que la competencia contencioso administrativa resulta por la sola presencia de determinados sujetos públicos. Por el contrario, la diversidad de normas de derecho público y de derecho privado que puedan ser aplicables afecta la ventaja de especialización de los jueces intervinientes. Este fue el sistema previsto en la ley orgánica de la Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires -ley 19.987, art. 97- que atribuyó la competencia de la justicia nacional en lo civil en todas las causas en las que ella fuera parte. Es también el criterio seguido por el Código Contencioso Administrativo y Tributario de la ciudad de Buenos Aires[17].
Según el criterio objetivo o material, la competencia contencioso administrativa está determinada en la medida que naturaleza jurídica de la acción entablada y el derecho objetivo aplicable estén sometidos básicamente a las normas de derecho administrativo. Quedan así comprendidos los conflictos planteados entre particulares y los concesionarios o licenciatarios de servicios públicos. En este caso las normas fijan la competencia contencioso administrativa mediante el enunciado de una cláusula general o por el sistema de lista. En el primer caso, la norma hace una referencia genérica a las “causas contencioso-administrativas”[18]. La falta de precisión de esta referencia normativa, generó una gran inseguridad jurídica para determinar los casos que puntualmente encuadraban en este concepto. Ello llevó a una errante jurisprudencia en la cual si bien existía consenso en su sometimiento a la justicia federal, no existían criterios objetivos para determinar cuando debían intervenir los juzgados contencioso administrativos y cuando los juzgados civiles y comerciales. Esta situación demostró, por razones de seguridad jurídica, la conveniencia del otro sistema -como se utilizó en el actual Código en lo Contencioso Administrativo de la Pcia. de Buenos Aires[19]- con un primer enunciado general[20], un listado no taxativo de casos expresamente incluidos en esta competencia[21] y la mención de casos excluidos[22].
Por último, en el criterio mixto ser requiere la configuración de los dos elementos: la intervención de la administración como parte y la aplicación del derecho administrativo[23]. Al respecto cabe hacer referencia a lo dispuesto en el Código Varela de la Pcia. de Buenos Aires[24].
En la Capital Federal la Justicia Federal en lo Contencioso Administrativo se crea recién en 1948 a través de la ley de Presupuesto que creó dos nuevos juzgados federales, a los cuales la ley 13.278 les otorgó competencia en materia contencioso administrativa y en los sumarios relativos a leyes especiales de agio y especulación, que se integraron a los dos juzgados federales criminales y correccionales y a los dos juzgados en lo civil y comercial[25]. La competencia de estos tribunales fue posteriormente establecida en la ley 13.998, cuyo art. 45 dispuso que los juzgados federales a que se refiere el art. 6 de la ley 13.278 y los juzgados creados en la Capital Federal por la ley 12.833[26] se denominarán “Juzgados Nacionales de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo de la Capital Federal y debían conocer en: (a) de las causas contencioso-administrativas; (b) de las causas que versen sobre contribuciones nacionales y sus infracciones; (c) de las causas cuyo conocimiento está atribuido a los jueces creados para la Capital Federal por la ley 12.833; (d) de los recursos contra las resoluciones administrativas, que las leyes en vigor atribuyen a los jueces federales existentes a la fecha de la sanción de la ley”. Años mas tarde, la ley 21.628 en su art. 4º dispuso que la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal será el tribunal de Alzada respecto de los jueces nacionales de primera instancia en lo contencioso administrativo de la Capital Federal y conocerá asimismo de los recursos de apelaciones que se interpongan contra las resoluciones de los organismos administrativos en los casos autorizados por las leyes.
La competencia establecida en la forma indicada en el párrafo anterior, que mantiene actualmente su vigencia, tiene la dificultad de determinar qué se entiende por causas contencioso administrativas. Ello lleva a preguntarse como se definen las materias administrativas. Puede ser por la participación del Estado, por el ejercicio de una potestad pública, por el interés público comprometido en la cuestión, por su sometimiento a normas de derecho público. Fiorini destacó las dificultades en la definición de esta cuestión. Luego de reseñar la evolución que respecto de este asunto tuvo el Consejo de Estado francés y las controversias allí planteadas, señaló la imprecisión que también en el ámbito federal de nuestro país tuvo lugar en la tipificación de la causa contencioso administrativa, y si en tal sentido debía seguirse un criterio orgánico, material o mixto. Tales dificultades llevaron a Fiorini a propiciar que causas contencioso administrativas eran todas aquellas en las que la administración fuere parte, como actora o demandada, excluyéndose únicamente la denominada actividad privada de la administración[27].
En el ámbito jurisprudencial, causas contencioso administrativas fueron consideradas las que estuvieran regidas prima facie de modo preponderante por el derecho administrativo[28], aún cuando como ya indicamos en los hechos muchas veces ocurrió que las discrepancias en materia de competencia entre la justicia federal contencioso administrativa y la civil y comercial no fueron resueltos con un criterio científico, sino por un sentido equitativo de distribución de las causas[29]. Pese a ello, el criterio jurisprudencial mayoritario fue que la competencia contencioso administrativo no se define porque intervenga el Estado sino por la materia en debate, por el contenido jurídico, por el derecho que se intenta valer, por las normas de fondo para resolver el caso, por la subsunción del caso al derecho administrativo[30]. Lógicamente que en esta cuestión entra en juego la definición y alcance que se le otorgue a las normas de derecho administrativo[31]. La Corte Suprema ha dicho que “la competencia del fuero contencioso administrativo federal no se define por el órgano emisor del acto impugnado, por el carácter de la parte o por el hecho de que se plantee la nulidad de un acto administrativo, sino por la aplicación de normas de derecho administrativo para regir la cuestión litigiosa” (Fallos 321: 720).
La definición de criterios normativos claros en la determinación de la competencia es una cuestión que, como ya explicamos, hace a la seguridad jurídica. En el ámbito federal de la Capital Federal ello demuestra una vez mas la necesidad de un código procesal que siguiendo las normas provinciales modernas permita en cada caso definir con razonable precisión si la causa es de la competencia de los tribunales federales en lo contencioso administrativo.
Los últimos proyectos de Códigos contencioso administrativos federales trataron adecuadamente la cuestión. El proyecto Gauna de 1992 luego de definir quienes son autoridades administrativas entiende por causas administrativas "las deducidas por particulares y que tengan como pretensión procesal la declaración judicial de nulidad de un acto administrativo de alcance particular o de alcance general, dictado por una autoridad administrativa nacional, comprendidas las que se originen en las denegaciones"; "Toda actuación de la administración pública (en sentido amplio) se presume de índole administrativa, salvo que de ella o de sus antecedentes surja que está sometida a un régimen jurídico de derecho privado". El proyecto del Ministerio de Justicia de 1998 contenía una cláusula general (corresponde a los tribunales con competencia en lo contencioso administrativo federal el conocimiento y decisión de las controversias regidas por el derecho administrativo, originadas en la actuación u omisión del Estado Nacional o de sus entidades descentralizadas de acuerdo a lo establecido en esta ley”) junto a una enumeración de situaciones particulares. Es de esperar que el próximo intento de código obtenga finalmente la sanción legislativa, y aún cuando ello no ocurriera, será aconsejable la sanción de una norma que al menos específicamente aborde esta cuestión de manera puntual.
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